电信业的成本补贴机制与成本核算模型
一、电信成本补贴的意义及我国的成本核算方法
让社会中的每一个国民，无论居住何地，无论收入高低都享受基本电信服务，这即电信业的普遍服务政策。这一政策的实施是十分艰难的，如何解决那些自然条件恶劣、人口密度低、业务量稀少的农村、特别是贫困山区的居民的通信问题，一直困扰着各国的电信管制部门和政府。这个问题的实质就是：应如何对那些贫困的高成本地区的电信经营成本进行核算，并对电信企业由于高额成本支出所造成的亏损进行补贴，以使企业在承担普遍服务责任过程中的合理利益得到保障。
我国邮电部门曾创造出一套企业经济核算制的方法来解决这个问题。1985年邮电部将全国30个省份划分为9个区域，每个区域的电信企业各有一套共9套相应的成本核算价格。条件差、成本高的地区核算价格相应较高，这就意味着提供同样数量的业务，条件恶劣的贫困地区根据计算所付出的成本相应就高，因而可在全网收入再分配中获得较高的收入，即得到了富裕的低成本地区的补偿。1988年起，又使用了一套被称之为“成本差异系数”的方案。从20多个变量中选取了7个对电信成本影响最大的因素，即山区比例、无霜期天数、城乡居民比重、每平方公里电信业务量消费额、人均GDP、铁路公路密度、电信职工人均工资额。然后运用多因子回归法得出每个地区的成本差异系数。例如，1988年时北京的系数是0.69，而西藏的系数则为2.13。越贫困的地区系数越高，各地区系数与标准价格相乘，这样考虑了各地区成本条件的特定价格就产生了。
这套方法起到了事实上的对高成本地区进行补贴的作用，在当时的条件下为调动落后地区电信企业的积极性产生了重要的影响。但这套方法也产生了无休止的争议和混乱，将一些实质不存在的东西虚拟的核算又定价，让人产生琢磨不定、含混不清的感觉，高成本地区认为补贴没有到位，低成本地区认为暗补的形式抹杀了自己的贡献；为了挤进高成本区，获得高成本核算价格或较大的差异系数以便得到更多的补贴或少付出补贴，各地的企业都使出了浑身的解数。而且计算过程也烦琐复杂，这些缺陷最终使这套方法退出了舞台。
缺乏科学的核算方法，在一定的条件下并不影响我们继续实行事实上的补贴。因为在电信垄断时期，各地区的企业只是相对独立的分支机构，都是中国电信这一个企业的大家庭中的成员。中国电信的全行业垄断的存在，使政府可以利用各种方式比较容易的进行内部交叉补贴，包括各种业务间的补贴和各个地区间的补贴。其中地区间的补贴依靠直接将低成本地区的收入平调上来拨入高成本地区使用。这个问题的严重性是现在才显落出来的。电信市场经过1998年、2001年两次分拆，每项主要业务都有两个（以上）运营企业激烈竞争，相互之间存在业务、大用户、有利地域市场的抢夺，矛盾和争执不断，收入不再是大锅饭时期相当一部分要上缴，而是在很大程度上可以由企业自己支配使用，收入多少与自己企业的职工福利息息相关，但成本仍然是大锅饭而且是一笔糊涂帐，亏损和补贴靠上报，要伸手才要得到。我国加入WTO后面临外资的进入，因此解决究竟应当由谁在多大程度上承担高成本地区的电信服务成为刻不容缓的任务。
二、电信成本核算模型的类型
各国在解决电信成本各地相差悬殊，必须由低成本向高成本地区提供补贴的问题时，建立了适合各自国情的各种模型，并根据模型的计算求出补贴数额。模型是多种多样的，但从基本内容和思路上看，主要可以有以下两种类型：
1．财务会计成本模型
它被英、法、澳等国广泛采纳，基本思想是将企业为高成本地区提供服务与不为这些地区提供服务时的业绩进行比较，这可计算出如不提供普遍服务所能够避免发生的成本即“长期可避免成本”，以及不提供普遍服务时预计所不能得到的收入即“放弃的收入”。自然高成本地区的放弃的收入不足以补偿可避免成本，因而应对其“净成本”（可避免成本与放弃的收入之差）进行补贴。成本项目的计算应包括设备折旧、运营维护费用及正常的投资回报率。这类模型所需要的成本信息基本是由提供普遍服务的电信企业所提供的，而这个企业的投资决策是否是以合理的成本为依据的，则外界难以评判。如果企业滥用资金，其他企业就要支付本不该支付的补贴成本。为避免这类情况发生，管制者通常要对长期可避免成本进行评估校正。如英国电信管制当局（OFTEL）通常要在资费复审时对英国电信（BT）的成本范围做出调整。各国所使用的计算方法均有所差别，但我们仍可将基本公式和过程简述如下，例如普遍服务的目标是在边远地区提供接通电话的业务，则：
（1）计算所需基金总额
这里，TS（元）为基金总额；Xi（线）是按距离成本的不同对线路分组，如Xi为i组线路数（如X1为距离30公里以内的线路数，X2为30～80公里的线路数…）；Ci（元/线）是第i组单位线路成本。
（2）计算企业应缴额
让社会中的每一个国民，无论居住何地，无论收入高低都享受基本电信服务，这即电信业的普遍服务政策。这一政策的实施是十分艰难的，如何解决那些自然条件恶劣、人口密度低、业务量稀少的农村、特别是贫困山区的居民的通信问题，一直困扰着各国的电信管制部门和政府。这个问题的实质就是：应如何对那些贫困的高成本地区的电信经营成本进行核算，并对电信企业由于高额成本支出所造成的亏损进行补贴，以使企业在承担普遍服务责任过程中的合理利益得到保障。
我国邮电部门曾创造出一套企业经济核算制的方法来解决这个问题。1985年邮电部将全国30个省份划分为9个区域，每个区域的电信企业各有一套共9套相应的成本核算价格。条件差、成本高的地区核算价格相应较高，这就意味着提供同样数量的业务，条件恶劣的贫困地区根据计算所付出的成本相应就高，因而可在全网收入再分配中获得较高的收入，即得到了富裕的低成本地区的补偿。1988年起，又使用了一套被称之为“成本差异系数”的方案。从20多个变量中选取了7个对电信成本影响最大的因素，即山区比例、无霜期天数、城乡居民比重、每平方公里电信业务量消费额、人均GDP、铁路公路密度、电信职工人均工资额。然后运用多因子回归法得出每个地区的成本差异系数。例如，1988年时北京的系数是0.69，而西藏的系数则为2.13。越贫困的地区系数越高，各地区系数与标准价格相乘，这样考虑了各地区成本条件的特定价格就产生了。
这套方法起到了事实上的对高成本地区进行补贴的作用，在当时的条件下为调动落后地区电信企业的积极性产生了重要的影响。但这套方法也产生了无休止的争议和混乱，将一些实质不存在的东西虚拟的核算又定价，让人产生琢磨不定、含混不清的感觉，高成本地区认为补贴没有到位，低成本地区认为暗补的形式抹杀了自己的贡献；为了挤进高成本区，获得高成本核算价格或较大的差异系数以便得到更多的补贴或少付出补贴，各地的企业都使出了浑身的解数。而且计算过程也烦琐复杂，这些缺陷最终使这套方法退出了舞台。
缺乏科学的核算方法，在一定的条件下并不影响我们继续实行事实上的补贴。因为在电信垄断时期，各地区的企业只是相对独立的分支机构，都是中国电信这一个企业的大家庭中的成员。中国电信的全行业垄断的存在，使政府可以利用各种方式比较容易的进行内部交叉补贴，包括各种业务间的补贴和各个地区间的补贴。其中地区间的补贴依靠直接将低成本地区的收入平调上来拨入高成本地区使用。这个问题的严重性是现在才显落出来的。电信市场经过1998年、2001年两次分拆，每项主要业务都有两个（以上）运营企业激烈竞争，相互之间存在业务、大用户、有利地域市场的抢夺，矛盾和争执不断，收入不再是大锅饭时期相当一部分要上缴，而是在很大程度上可以由企业自己支配使用，收入多少与自己企业的职工福利息息相关，但成本仍然是大锅饭而且是一笔糊涂帐，亏损和补贴靠上报，要伸手才要得到。我国加入WTO后面临外资的进入，因此解决究竟应当由谁在多大程度上承担高成本地区的电信服务成为刻不容缓的任务。
二、电信成本核算模型的类型
各国在解决电信成本各地相差悬殊，必须由低成本向高成本地区提供补贴的问题时，建立了适合各自国情的各种模型，并根据模型的计算求出补贴数额。模型是多种多样的，但从基本内容和思路上看，主要可以有以下两种类型：
1．财务会计成本模型
它被英、法、澳等国广泛采纳，基本思想是将企业为高成本地区提供服务与不为这些地区提供服务时的业绩进行比较，这可计算出如不提供普遍服务所能够避免发生的成本即“长期可避免成本”，以及不提供普遍服务时预计所不能得到的收入即“放弃的收入”。自然高成本地区的放弃的收入不足以补偿可避免成本，因而应对其“净成本”（可避免成本与放弃的收入之差）进行补贴。成本项目的计算应包括设备折旧、运营维护费用及正常的投资回报率。这类模型所需要的成本信息基本是由提供普遍服务的电信企业所提供的，而这个企业的投资决策是否是以合理的成本为依据的，则外界难以评判。如果企业滥用资金，其他企业就要支付本不该支付的补贴成本。为避免这类情况发生，管制者通常要对长期可避免成本进行评估校正。如英国电信管制当局（OFTEL）通常要在资费复审时对英国电信（BT）的成本范围做出调整。各国所使用的计算方法均有所差别，但我们仍可将基本公式和过程简述如下，例如普遍服务的目标是在边远地区提供接通电话的业务，则：
（1）计算所需基金总额
这里，TS（元）为基金总额；Xi（线）是按距离成本的不同对线路分组，如Xi为i组线路数（如X1为距离30公里以内的线路数，X2为30～80公里的线路数…）；Ci（元/线）是第i组单位线路成本。
（2）计算企业应缴额
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（3）计算NC
净成本=可避免成本—放弃的收入
2．成本代理模型
这类模型一改由企业提供成本信息再套用公式计算的思路，而是使用工程经济的方法，在网络规划中计算成本。它的产生与应用以美国为代表，近年来在阿根廷、葡萄牙、秘鲁等国家中使用。一些发达国家也加紧开发出自己的代理成本模型。这里以目前美国联邦通信委员会（FCC）所使用的模型为例说明其结构，它是在吸收了ATT，MCI，Sprint, US West等多家公司版本内容基础上形成的，故被称为混合成本代理模型（HCPM）。它主要由以下两个模块组成：
（1）用户定位模块
该模块的主要功能是合理的将每个用户连接到该地区中心局的电话交换机上。首先要将用户按组划分成由远程终端提供支持的“服务区”，由干线网将每个服务区连接到中心局，再用配线线路设备将服务区中的每一个用户连接到一个服务区接口上。用户根据地理位置的不同被组成各个“集团”，按照工程设计上的要求，服务区的形成既可做到每一用户距潜在终端位置的距离在容许的最远范围之内，又满足终端的最大容量限制。
其过程是使用分裂集团算法，从一个最初包含每个用户的主集团中连续分裂出新的集团。根据用户距新老集团的线路加权矩心的相对距离对集团评估。将集团距离矩心的路线控制在最短，同时满足最长距离限制的要求。为了使环路设计模块能够使用地址数据，HCPM在每个集团基础上定义网格，然后将每一网格细分为大量的微细网孔从而可将线路设备设计成仅与填有此类用户地址数据的网孔连接。
（2）环路设计模块
包括主干线网的设计和配线网的设计。采用网络设计算法，把在每个服务区内的网格单元与中心服务区接口相连，然后把每个服务区接口连接到中心交换局。它使用的是“最低成本生成树”的方法来分别寻求连接用户到服务区接口和连接接口到中心交换局的最小网络结构成本的。首先连接成本最低的节点，在考虑每个新节点时，都做出选择，从而保证连接后的网络总成本最低。
3．两类模型的比较
财务成本模型的概念比较清晰，计算简便，工作量小，得到广泛应用。但它的不足之处主要在于，由于信息是由经营电信业务的企业提供的，信息不对称的问题始终存在。企业通常会有夸大成本数额，以获取更高补贴的倾向。成本代理模型从工程设计出发，要求的数据项更多，开发设计更废时耗力。但由于它对数据聚集的要求低，在许多不可能通过其他方法获得成本详细信息的情况下，它通过技术过程的描述，为管制者提供了使用复杂技术的新信息资源，为使用者提供了可以选择网络配置的能力。两种模型其他方面的区别如表1所示：
表1 财物成本模型与混合代理成本模型的比较
财务成本模型 混合代理成本模型
普遍服务成本社会福利的影响成本标准交叉补贴的透明性用户数据要求可设计性劳动成本 净成本，即可避免成本与可放弃收入的差有利低收入者的安排会计方法不能确定独立的标准不透明。不能准确计算补贴历史性数据不可设计，重历史经验较准确计算 前瞻性成本有利社会效率提高的安排可各方协商制定，较透明的标准优化改进了补贴成本的估算使用中可加工的数据可设计工程标准不能准确估算
三、改进我国电信成本核算与成本补贴机制的建议
电信成本核算至今仍是我国电信管制面临的难题。各利益集团在核算模型、参数的选取、成本计算结果、补贴方式等问题上存在巨大分歧，以至于使大家都认为必须尽快解决普遍服务补贴机制和国务院早已发文要尽快成立的普遍服务基金至今迟迟不能出台的问题。我国对电信成本核算的研究，基本是以财务会计模型为基础，研究部门以运营商提供的信息（如农村地区现状、普遍接入任务的艰巨程度、人工费用等）和制造商提供的信息（如设备价格、性能、运维费比率等）为准。而运营商和制造商都是多家竞争的局面，这是成本的计算不能取得多方认可、受补贴的企业认为算低了，消费者认为算高了的主要原因。为此对我国的电信成本核算工作和电信成本补贴机制提出以下建议：
1．研究开发工程经济的成本核算方法即开发适合国情的成本代理模型
这是改变由于信息不对称造成管制者无从判断企业真实成本的有效解决方案。而目前电信成本核算的最主要问题正是这一点。由于主要数据来源不同，结论也是天壤之别。而代理成本模型可不依赖企业独有或上报的数据，而是通过网络优化测算成本，具有公开、公正和透明的特点。除了普遍服务的补贴成本之外，它还可作为网间互联和定价的基础性工具。
2．通过体制改革完善电信成本核算
代理成本模型的运用与财务会计成本模型相比将会赋予管制机构更大的决策权，从而管制机构本身是否具有超脱的地位及接受监督就更加重要。真正合理的成本核算有赖于电信改革进程，这是任何模型也替代不了的。现有成本缺乏可信性的原因之一是设计规划不合理。大量行政人员和外行参与网络规划。建设项目重复、施工中的浪费和管理上的跑、冒、滴、漏等，只有在成立专业化通信公司的基础上，建立单项工程的成本效益评估与审批制度及管制机构具有独立性才能有效解决这一问题。
3．招投标的方式可弥补成本模型的不足
这种方式简单、透明、公平，尤其适宜新建项目，但其中体现的原则也适用于已经存在的项目的运维成本补贴。一些国家的经验表明，由于竞争的作用，最后胜出的企业的报价通常远低于当局计算出的在招标地区提供服务所需要的补贴数额。投标方式将大大减少对成本模型的依赖，它意味着管制部门无须计算每个工程的实际净成本，而只需确定一合理的补贴数额。它实际上是把自身不可能胜任的计算成本的繁琐细节转移给了了解真实成本信息的企业。
4．建立多样性的补贴机制
高成本的贫困地区居民收入水平远低于低成本地区，农村电信发展最终要解决的是贫困地区经济发展和人民生活富裕的问题。因此除成本补贴之外，还需要收入补贴和价格补贴作为补充，这些作为直接补贴能够更有效的促进农村的电信消费，又有利于改善政府形象。
作 者：
吴 洪 北京邮电大学经济管理学院 副教授
李晓春 北京邮电大学网络教育学院 副教授