中国无法支撑先发展后治污

潘岳：中国无法支撑先发展后治污

岁末年初，国家环保总局再一次成为舆论焦点。
众多的观察家认为?刚刚过去的2004年是“审计年”?伴随着新一轮的“环保风暴”，今年有可能成为“环保年”。
继李金华后?潘岳为人瞩目。
　 这位年仅45岁的副部级官员，2003年调任环保总局副局长，2004年12月起分管环境影响评价。
　　潘岳这一次祭起的大旗是《环境影响评价法》?这个于2003年9月开始施行的法律?在环保总局一系列的动作之后?渐渐为公众所熟悉。
　　在知识界以直言不讳闻名的潘岳?在接受记者的专访时，依然锐气不减：“科学的发展观不应成为一句空话。”“中国的人口状况、资源状况不允许走先发展后治理的道路。对于各级官员的考核必须加入环境保护一项。”
　　依法“治”非环保项目
　　《21世纪》：这次通报的30个项目基本上是发电项目，为何选择查处发电项目？发电项目违规建设为何如此严重？
　　潘岳：查处发电项目是因为当前电站项目无序建设趋势明显，导致电站在建规模远远超出电力规划确定的目标。发改委32号文件就指出，2004年批准了6110万千瓦的项目，预计两年内能够满足电力需求。然而，2004年全国开工电站规模达到1．5亿千瓦，超出了批准额度的一倍半。
　　更糟糕的是，全国2．8亿千瓦的在建项目中（包括前几年审批的），没有完成国家核准手续就擅自开工的高达1．2亿千瓦，将近一半。如果任其发展，从环境角度讲，将再次形成高耗能工业与电站建设相互推进的恶性循环；从经济角度讲，势必导致今后一段时期内发电能力大量过剩，金融机构不良贷款激增，破坏经济的稳定发展。
　　因此，国家对违规电力项目“叫停”，环保局从环境评价角度来从严把关，都是想用各种宏观政策来促使电力行业健康发展。
　　发电项目违规建设严重，客观上，是由于当前电力需求快速增长、发电行业超速投资建设；主观上，则是因为一些地区和部门没有牢固树立和落实科学发展观，仍旧奉行经济至上主义，把环境影响评价工作当成一件可有可无的事情。
　　《21世纪》：在经济总量不断快速上升的同时，也存在着生态环境受到严重损害、资源储备日益减少、环境污染不断加剧等一系列问题。如何才能避免先发展后治理的污染问题？
　　潘岳：“先污染后治理”是传统工业化的道路。我们要不走老路，就是要实现从传统工业化向新型工业化的飞跃，从传统工业文明向生态文明的飞跃。实现这个飞跃，必须进行重大的改革：
　　一是要坚决落实科学发展观，使以人为本，全面、协调、可持续的发展观成为各级决策者的共识。
　　二是调整经济发展战略。要走“新型工业化道路”，有两大核心战略：循环经济和新能源。循环经济可以让中国高消耗、高污染的经济增长模式变成一种建立在清洁生产和废弃物综合利用基础上的经济发展模式。另外，我国的环境问题很大程度上是由于不合理的能源结构造成的，大力开发包括太阳能、风能、地热能、核能、氢能等在内的新能源，使我国摆脱能源紧缺和环境污染的困局。
　　三是要建立各种有利于实现环境与发展相协调的制度和政策。例如绿色国民经济核算体系，扣除资源消耗和环境损失成本得出一套衡量经济发展和国民福利真实水平的指标体系，试点工作将在年内进行；再例如，《固体废物法》的修改中，已经第一次系统引入循环经济的理念；还例如，即将出台的《再生资源法》与正在研究的《循环经济促进法》等等。这一系列法律制度都将成为科学发展观的有力支撑。
　　公众参与保证环评公正性
　　《21世纪》：环评部门如何才能保证作为第三方咨询机构的科学性与公正性？
　　潘岳：最近环保总局处理了68家环境影响评价单位，就是针对目前为利益而放弃原则的行业歪风。环评行业一旦失去诚信，就等于失去生命。国家环保总局将坚持不懈地继续整顿环评行业秩序。具体来说有六项措施：
　　第一，在目前每两年一次的定期考核基础上，增加一年1－2次的集中抽查；第二，参照环境管理标准体系，制定规范化、可操作性强的环评工作质量管理程序和要求；第三，加大对环评中违规行为的处罚力度，细化处罚条款，制定出应受处罚行为的明确界限，提出硬性指标；第四，完善和改进日常考核管理体系，修订原有的考核内容与指标，提高考核结果的公正性和权威性；第五，修订《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，严格环评资质的准入条件，强化环评责任追究；第六，建设环评工程师职业资格制度。
　　《21世纪》：公众参与机制不健全是环境保护领域有法不依、执法不严的重要原因，环保部门如何才能让公众参与到重大项目的环评中来？
　　潘岳：鼓励公众参与一直是环保工作的重点，各级环保部门也在积极创造条件，保障公众的知情权、参与权、监督权和索赔权。
　　《环境影响评价法》第二十一条明确规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听政会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”
我们将按照环评法的要求，让群众知道、了解、监督那些关系自身利益的公共决策，并尽快为公众参与的具体程序制定明晰的法律规定与诉求方式。就是说，今后的环境影响评价工作将为公众参与搭建真正的平台。
　　《21世纪》：引进境外环评机构参与国内环评市场，是提高我国环境影响评价水平的措施之一，目前这项工作进展如何？
　　潘岳：目前环保总局将尽快开放环境影响评价市场，现已有境外的环评机构进入中国。按照世贸组织相关规定，只要符合条件，境外环评机构与国内环评机构享有同等权利，可以公平竞争。与此同时，我们将采取一系列措施改革完善国内的环评机构，为使他们真正成为公平公正的中介机构。
　　《21世纪》：如何发挥民间环保组织在环境保护中的作用？
　　潘岳?非政府组织是环境保护的一支重要力量，是中国社会的健康群体。目前我国有各类环保社团2000多个，他们在开展环境宣传教育、推动公众参与方面发挥了重要作用。
　　我们将加强对环保ＮＧＯ的规范、支持和引导，鼓励其发挥更大的作用：
　　一是对环保ＮＧＯ实行准入制度，研究环保ＮＧＯ准入条件；二是对大学生环保ＮＧＯ开展专业培训并提供小额资助，并联合开展公益活动；三是加大环境信息公开力度，保障公众的环境知情权和监督权；四是建立对话机制，多层次地搭建政府与环保ＮＧＯ的座谈和对话平台，就重要的环保政策、法规和建设项目进行沟通。
　　环保指标纳入政绩考核
　　《21世纪》?科学的发展观是中央近期提出的重要治国方针之一，其中有绿色ＧＤＰ等内容?环保部门如何行使自己的职权?使这一方针不流于形式﹖
　　潘岳：建立绿色ＧＤＰ核算体系是战略性的一步。现行的ＧＤＰ中只能看出经济指标，却看不出其背后的环境生态成本，绿色ＧＤＰ则扣减了环境和生态成本，其数据反映了国家的真实发展水平，能够为决策提供判断依据。
　　我们急需一套能够修正地方官员决策的考核标准，这就是官员环保考核。官员环保考核应包括公众环境质量评价、空气环境质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增长率、群众性环境诉求事件发生数量等指标，还应包括当地政府对中央各项环保法律法规的落实情况。
　　针对这种状况，环保总局配合中组部完成了把环保指标纳入干部政绩考核的论证工作，准备在逐步试点的基础上，向全国推广，这将成为领导干部落实科学发展观和正确政绩观的重要措施。我们也正在与国家监察部协商，希望将违法排污纳入监察部门重点监察的范围。这样的联合执法?将与处罚直接责任人挂钩?将使地方官员不只是把环保挂在口头上。
　　总之，要解决中国的环境问题，首先要解决的是领导人的发展观与全民的环境意识。
　　《21世纪》：环保部门执法涉及的行业很多?在为国家宏观决策方面?如何提供相关参考﹖
　　潘岳：环评本身是一个窗口?由于涉及的行业较多?我们要审批很多项目?对全国生产要素配置与生产力布局是否合理有深切理解，对国家经济发展是否健康、低水平重复建设是否仍在蔓延等等都会有清醒认识。我们将把了解的情况整理出来?上报中央?供中央在经济决策过程中参考。
　　其中一个重要的方面?环保部门正考虑建议并促进重新调整国土规划。国土规划中的行政区域改革最为重要，因为这可以从根本上促进区域公平。我们应根据资源、人口、经济总量与环境生态的不同功能，确定不同目的，设立不同标准，调整不同区域，优化配置不同资源。
　　环保执法垂直管理是方向
　　《21世纪》：据我们了解，一些地方的环保部门明知不少项目不符合环保要求，但最后还是批准了，出现这种现象的根源在哪里？
　　潘岳：根源是中国的环境管理体制尚未理顺。地方各级环保部门隶属于各级地方政府，其财权和人事任免权皆不独立。如果地方政府做出了违背科学发展观的决策，当地环保部门很难抵挡住压力，由此导致一些地区环保部门审批项目时“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。
　　《21世纪》：对这种状况?一些学者提出环保执法应该垂直管理?您认为呢﹖
　　潘岳：环保执法垂直管理是早晚的事。这件事总局已与各方面的专家及各部门研讨了相当长的时间?相关的报告已上报给国务院和中央。
　　《21世纪》：在完成执法系统垂直管理后?整个环保系统有没有可能也垂直管理﹖
　　潘岳：整个环保部门垂直管理是一个系统工程?涉及方方面面的改革与权责调整?内容繁杂?一时半会还难于达成共识?但这是环保部门改革与研究的一个重要方面。