淺談ISO14001：2004标准4.3.2和4.5.2的实施与审核

ISO14001：2004标准4.3.2和4.5.2的实施与审核

ISO 14001标准于1996年颁布实施以来，在全球得到了广泛实施，尤其在日本和中国等国家取得了较好的推行效果，一定程度上促进了全球的环境保护，推动了国际贸易和经济全球化的进程。几年间，国际标准化组织（ISO）、国际认可论坛（IAF）、各成员国政府、认可机构、认证机构对ISO 14001标准的引人和实施给予了积极的引导和推动，广大组织给予了充分重视并进行了实践。
通读ISO 14001：2004标准（以下称新版标准）后，不难得出这样的结论：新版标准的结构、运行模式没有发生实质性的变化，多数修订属于编辑性修改，目的在于与ISO 9000标准寻求进一步的兼容，并澄清1996版标准中语意不尽通俗和不明确的地方。
在新版标准中，4.3.2与4.5.2条款对于“法律法规和其他要求”的识别与应用和对这些内容进行的“合规性评价”，提出了更明确的实施要求。
本文将针对以上变化进行探讨，以期取得相对一致的理解并对实践有所助益。
一、对新版标准“法律法规和其他要求”有关变化的分析新版标准4.3.2“法律法规和其他要求”指出：
组织应建立、实施并保持一个或多个程序；用来确定：
a）识别适用于其活动、产品和服务中环境因素的法律法规要求和其他应遵守的要求，并建立获取这些要求的渠道；
b）确定这些要求如何应用于它的环境因素。
组织应确保在建立、实施和保持环境管理体系时，对这些适用的法律法规和其他要求加以考虑。
其中，b）为新增内容，应引起我们的关注，将在下文中详述。
新版标准4.5.2“合规性评价”是从1996版标准4.5.1条款中分出来的：
4.5.2.1为了履行对守法性的承诺，组织应建立、实施并保持一个或多个程序，以定期评价对适用环境法律法规的遵守情况。
组织应保存对上述定期评价结果的记录。
4.5.2.2组织应评价对其他要求的遵守情况。为此，组织可以把它和4.5.2.1条款中所要求的评价一起进行，也可以另外制定程序，分别进行评价。
组织应保存对上述定期评价结果的记录。
以上内容虽从1996版标准的4.5.1条款中分离出来了，但含义与要求却没有太多变化。由于新版标准4.3.2条款内容表述的更改，以及4.5.2条款“合规性评价”的要求变为独立条款，因此有必要就“合规性评价”如何实施和验证进行深人的分析和探讨。

二、如何“在建立、实施和保持环境管理体系时．对这些适用的法律法规和其他要求加以考虑”
实施1996版ISO 14001标准的组织在应用4.3.2条款时，多数只是建立了一些获取法律法规及有关要求的渠道，并编制了《适用环境法律法规和其他要求清单》，保存了有关文本。
实施新版标准后，如果还停留在上述水平，将不能很好地满足标准的要求。为了更好地满足“确定这些要求如何应用于它的环境因素”，特别是“在建立、实施和保持环境管理体系时，对这些适用的法律法规和其他要求加以考虑’等新增内容，应考虑以下一些做法：
1.建立法律法规和其他要求（以下简称“法规要求”）与环境因素的对应关系。
实施ISO 14001标准后，只建立一个适用法律法规清单没有任何实质意义，应当找出每份法规要求中适用于组织的具体条款，并在这些条款与已识别出的环境因素之间建立对应关系，这是利用EMS体系进一步实施法规要求的一项基础工作。
可将法规管理的内容与环境影响的类别取得一致，即将管理对象相同或相似的法规要求均归人同一环境影响类别。以环境影响类别作为桥梁与环境因素间建立起对应关系，这是满足“确定这些要求如何应用于它的环境因素”的基本做法。识别出的这些法律法规要求的内容应足够具体，从而有助于环境管理体系的建立和实施，并为进行“合规性评价”提供充分的依据。为此，组织可以借助确定适用条款的时机，结合管理现状判定对于具体要求的符合程度，并标识出如何在EMS中通过适当手段（下文述及）应用适用条款。
另外，组织还应动态跟踪法规要求方面的变化，并在组织及其活动或产品中针对这些变化做出响应，持续地进行表一所示的工作。


2.建立适当的环境目标与指标。
环境目标、指标的策划和建立是EMS引人和保持过程中的重要一环，是一个组织实现持续改进、提高自身环境绩效的重要途径。
新版标准明确指出，鼓励组织遵守并且超越法规要求，并将环境因素和适用法规要求作为并行的两个体系策划的源动力。因此，组织应当关注与每条适用法规要求对比后出现不符合或可能存在的不符合（潜在不符合，如表一所示），把这些问题作为重点去策划环境目标和指标，以体系的方法保障其实现。
在新版标准中，特别强调制定环境目标包括三个承诺，其中之一即是“守法承诺”。
例如：某发电厂建立了环境管理体系并且通过了EMS认证，近年来针对火电厂烟尘和SO2排放的浓度要求出台了新的排放标准，同时针对以前老工艺不予考核的SO2排放问题提出了具体的达标时限要求，并对每度电耗煤量提出了管理考核要求。针对这些外部的法规要求，该厂可能或已经存在了与法规要求的不符合，必须通过建立目标指标的方式对其加以管理，投人充分的资源，策划并逐步落实使之达到或者超越法规要求。
3.将法规要求的内容融人相关的程序或作业文件中，以便日常实施。
环境因素的管理手段除环境目标、指标方法外，主要依靠“运行控制”、“应急准备与响应”所策划及编制的程序、作业性文件包等予以日常控制，从而实现绩效的保持。
新版标准特别强调，在成文程序及作业文件中规定“运行准则”，而适用的法律法规要求（特别是具体的执行性规定、标准和原则等）恰恰是最好的管理环境因素的运行准则，将这些适用要求有机地整合到程序或作业文件中，不仅可以使环境因素控制与管理达到法律法规规定的水平，而且可以将守法承诺完全转化到日常工作中，使承诺落到实处。
4.策划并实施有关的培训。新版标准在培训工作上比1996版标准更加强调“能力”。借鉴ISO 19011标准中关于能力的定义可知，能力是经过验证的个人素质、应用知识和技能。对于EMS获证组织来讲，在其员工应具备的应用知识结构中，对法律法规要求的了解和掌握是必需的。因此，组织应当识别适当的对象（特别是从事组织所确定的、可能具有重大环境影响工作的人员），识别适当的法规要求，在二者之间建立合理的搭配关系，使法规要求深人人心，使各类人员均具备“能力’讲胜任工作。
例如：对于项B管理人员，应有针对性地培训有关环境影响评价、清洁生产、污染预防等方面的法律法规、技术政策、技术要求等；对于具体负责污染治理和控制的岗位员工，应当培训有关排放标准、监测规范、监测方法等；对于广大员工，应当培训与环保法、消防法有关的应急预案等内容。
5.作为外来文件，直接传达、应用法律法规文本。
新版标准正式引用了ISO 9001标准中“外来文件”的提法，可以将适用的法规要求作为一种策划和运行EMS所需的外来文件进行标识、发放与管理。这是应用法规要求最简单、便捷和直接的手段,可酌情使用。
.6 策划合规性评价，以检查作为促进法规要求落实的辅助手段。
“合规性评价”作为新条款在新版标准中被提出，充分展示了守法承诺在整个EMS中的重要作用，突显了法规要求在体系中的位置和高度。在日常监控环节中，组织必须对在前文所述表一中识别出的所有适用法律法规条款一一验证与核实，使守法水平持续保持并逐步提高。以往的经验告诉我们，多数组织在此方面的工作不够深人、细致和有效，应当结合新版标准转换将这项工作实质化。

三．如何对组织应用“台现性评价”的状况和法律法规符合性的状况进行评价
IAF专门编写 《ISO 14001管理体系符合性认证与法律法规符合性之间关系》白皮书的目的，是为了识别标准中与法律法规符合性直接相关的各项要求，探索认证审核中应该覆盖的内容，以帮助利益相关方建立实施ISO 14001标准的合理期望。
白皮书围绕组织“合规性” 评价工作做了这样的综述：ISO 14001：2004标准要求组织“承诺”遵守适用于其环境因素和影响的所有法律法规要求，并进一步要求为支持这～承诺，组织要识别适用的法律法规要求，判定这些要求如何应用于它的活动、产品和服务，评估与所识别要求的符合程度，并对已存在或者出现的不符合采取纠正措施。新版标准同时要求，守法承诺和相关的支持活动要得到持续的保持。
1.审核应关注的内容及方法。
4.1.1总要求
审核组应当在审核过程中收集必要的信息和证据，用以验证组织对守法要求的符合性。只有这种符合性得到充分确认，审核组对组织所做的守法承诺和EMS的功能具备充分的信心后，才能够授予组织认证资格或保持认证资格。
4.1.2应重点审核的与法律法规符合性相关的要素
审核组应关注和详细验证本文第3部分关于标准中“法律法规和其他要求”有关内容实施方面的落实情况，重点是如下要素：
遵守法律法现的公开承诺（4.2）并可传达到新的“员工范围”。
对法律法规要求的详细识别（4.3.2）。
法律法规要求如何应用于组织的环境因素（4.3.2，4.4.6／7，4.5.1）。
对于法律法规要求方面存在的不符合，是否制定了环境目标。指标、管理方案（4.3.3），执行情况如何。
对法律法规符合性的全面评价（4.5.2）。
必要时，所采取的纠正和预防措施（4.5.3）。
组织在纠正和预防措施中反映了所发现的不符合法律法规要求的问题，任何情况下，组织都应证实其环境管理体系具备以可控和／或可管理的方式来解决这种不符合的能力。但审核组的评价应基于已证实的体系实施，而不仅仅是组织对于该类不符合问题的一份行动计划或预期的解决结果。
管理评审（4.6）。
4.1.3审核方法
审核组应判断组织是否充分地将法律法规要求转换为适宜的EMS要求。为此，审核组可通过现场巡视进行重要环境因素控制的抽样审核，从环境管理体系追溯到具体的法律法规要求；反过来，也可以抽样具体的法律法规要求，直接评价组织正常运作中的遵循情况。
审核组必须在审核过程中查阅有关的监测报告，并认定该报告的合法性、有效性和符合性。如果出于任何主客观原因，审核组未能获取该方面的有效证据，认证资格将不能授予或保持。
审核组应抽样检查组织针对具体法律法规要求所开展的守法性评价实例，并检查组织开展的合规性评价是否已覆盖了所有识别出的法律法现要求。
审核组应充分调查和评价组织管理评审中关于合规性评价的有关内容，从中确保最高管理者意识到潜在的或现实存在的法律法规要求不符合带来的风险，并采取适当措施满足组织的守法承诺。
2.其他应注意的问题。
认证机构派出的审核组成员应当具备环境法律法规方面的充分知识，以便发现组织在法律法规要求识别中的重大遗漏和判断他们在该方面的符合性。
由于EMS认证关注地理范围和环境影响的特点，审核组应特别关注对设施、活动和产品的现场审核，以避免文件审核占用过多的审核时间，而遗漏一些环境绩效不如人意的现场，导致对环境管理体系的有效性不能作出恰当的评价。
环境管理体系认证是对组织的环境绩效进行动态管理和改进的工具。环境管理体系审核员应依据新版标准的要求对组织的环境管理体系进行评价，但他们不是执法检查者，不需要逐条评价对法律法规的符合性。

四、结论
新版标准在法律法规要求的识别、应用与合规性评价等方面提出了更细致、更明确的要求，对组织实施标准和认证机构的审核活动提出了更高的要求。
ISO 1441环境管理体系认证不能等同于守法证明。ISO 14001环境管理体系认证的作用在于确认组织建立了一个有效的环境管理体系，该体系可以为持续确保其与法律法规的符合性提供基础和支持。
在ISO 1441环境管理体系认证审核过程中，对于申请组织或获证组织可能存在的偏离法律法规的情况，审核组应具备能力并具体问题具体分析，结合以上所讨论的内容，对组织在实现其“守法承诺”方面的作为和其环境管理体系的有效性作出客观适宜的评价，在此基础上作出适当的审核结论。